《分布式光伏發電開發建設管理辦法》解讀
來源：中國能源新聞網 時間：2025-02-19 16:00
精準施策 規范管理 促進分布式光伏發電高質量發展
——《分布式光伏發電開發建設管理辦法》解讀
云南電網公司曲靖供電局 邱韜
北京節能環保中心 郁燦
近日，國家能源局印發了《分布式光伏發電開發建設管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），迭代升級《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》（國能新能〔2013〕433號，以下簡稱《暫行辦法》）。與《暫行辦法》相比，《管理辦法》更加契合分布式光伏發電行業發展現狀，同時對發展過程中逐步出現的一些矛盾問題進行了規范或明確，促進分布式光伏發電高質量發展的政策導向十分鮮明，對未來一段時期內分布式光伏發電行業的發展具有重要的指導意義。本文選取了幾個重點、難點和熱點問題，作進一步分析和解讀。
一、基于發展現狀細化分布式光伏發電分類，進一步明確各類分布式光伏的消納模式，擦亮高質量發展底色
《管理辦法》結合分布式光伏發電的發展現狀，從建設場所、并網電壓等級、容量規模、投資主體4個維度將分布式光伏發電分為自然人戶用、非自然人戶用、一般工商業和大型工商業4種類型，并新增全部自發自用消納模式，形成全額上網、自發自用余電上網、全部自發自用3種消納模式。
（一）建設場所的范圍更加清晰
《暫行辦法》中，分布式光伏發電的定義是：在用戶所在場地或附近建設運行，以用戶側自發自用為主、多余電量上網且在配電網系統平衡調節為特征的光伏發電設施。經過多年發展，分布式光伏發電的建設場所被逐步擴展至“廢棄土地、荒山荒坡、農業大棚、灘涂、魚塘、湖泊，以及院落空地、田間地頭、設施農業、集體閑置土地等”，導致部分項目逐漸脫離了“用戶側自發自用為主、多余電量上網”的就地消納本質特征。《管理辦法》回歸初心，將分布式光伏發電的建設場所明確為建筑物及其附屬場所，并指出建筑物及其附屬場所應當位于同一用地紅線范圍內，強調建設場所必須合法合規、手續齊全、產權清晰，進一步提升了管理的規范性。
（二）并網電壓等級的概念更加明確
根據《光伏發電系統接入配電網技術規定》（GB/T 29319-2024），光伏發電系統的并網點指光伏發電系統與電網的連接點，而該電網可能是公共電網，也可能是用戶電網。既往管理政策雖然已經明確了接入電網的電壓等級，但該電壓等級是按照接入公共電網還是用戶電網衡量，有關方面一直存在不同理解。《管理辦法》進一步明確分布式光伏并網電壓等級按照“與公共電網連接點”的電壓等級確定，而不以接入用戶電網電壓等級確定，全面規范了并網電壓等級的概念。
（三）容量規模的限額更加準確
《管理辦法》印發以前，工商業分布式光伏一直沿用“就地開發、就近利用且單點并網裝機容量小于6兆瓦的戶用光伏以外的各類分布式光伏發電項目”概念，其中“單點并網裝機容量小于6兆瓦”的描述間接導致了部分投資主體將原本應屬于集中式電站的項目分步開發，引發社會有關方面關于分布式光伏“化整為零”“違規拆分項目”等輿論。《管理辦法》在規范了分布式光伏并網電壓等級的概念后，進一步明確分布式光伏的總裝機容量限額，即按照“與公共電網連接點”以下的總容量控制，并指出分布式光伏發電項目的容量為交流側容量（即逆變器額定輸出功率之和），容量規模的限額更加準確。另外，《管理辦法》充分考慮到電力大用戶配套建設分布式光伏的現狀和潛在需求，將與公共電網連接點電壓等級為35千伏、總裝機容量原則上不超過20兆瓦或者與公共電網連接點電壓等級為110千伏（66千伏）、總裝機容量原則上不超過50兆瓦的光伏發電項目歸為大型工商業分布式光伏，在規范管理的同時體現了積極支持的政策導向。
（四）投資主體作為分類要素之一，更加契合行業發展現狀
分布式光伏發展早期，主要由自然人自主開發建設，由于自然人經濟實力有限，分布式光伏市場發展緩慢。近年來，部分企業創新商業模式，逐步探索形成了“用戶出屋頂、開發商出資”的企業和自然人或者企業和企業合作的商業開發模式，促進分布式光伏市場規模快速擴大。目前戶用分布式光伏開發市場中，合作開發模式占比超過80%，但合作開發模式仍以自然人名義備案，造成開發建設、后期運行維護等環節的權責不對等問題，管理規范性有待提升。《管理辦法》按照行業發展現狀，以投資主體的不同將原戶用分布式光伏發電細分為自然人戶用與非自然人戶用，解決了合作開發模式下備案主體與投資主體不一致的問題，進一步壓實投資企業的責任。
（五）不同類型分布式光伏發電對應不同消納模式，進一步強調就地開發、就近消納和利用
按照《戶用光伏建設運行百問百答（2022版）》，自發自用余電上網是分布式光伏發電的一種消納模式，對于這種模式，光伏并網點設在用戶電表的負載側，反送電量單獨計量，并以規定的上網電價進行結算；全額上網也是分布式光伏發電的一種消納模式，對于這種模式，光伏并網點設在用戶電表的電網側，光伏系統所發電量全部流入公共電網，并以規定的上網電價進行結算。同理，對于《管理辦法》中新增的全部自發自用模式，光伏并網點同樣應設在用戶電表的負載側，且不應向公共電網反送電量。《管理辦法》充分考慮到自然人戶用、非自然人戶用分布式光伏的開發建設現狀和民生屬性，為其保留了全額上網模式，也可以選擇其他兩種模式。《管理辦法》規定一般工商業分布式光伏只可以選擇全部自發自用或自發自用余電上網模式，且首次提出自發自用比例，但考慮到不同地區發展條件與基礎的差異性，《管理辦法》中要求各省級能源主管部門結合實際確定年自發自用電量占發電量的比例，并要求地方能源主管部門會同電網企業對工商業分布式光伏自發自用電量比例進行監測評估。大型工商業分布式光伏原則上應選擇全部自發自用模式，考慮到在電力現貨市場連續運行地區，電力市場的價格信號能夠引導大型工商業分布式光伏發電項目盡可能實現高比例自用，并在電力供應緊張時段余電上網發揮保供作用，因此《管理辦法》允許電力現貨市場連續運行地區的大型工商業分布式采用自發自用余電上網模式參與現貨市場。
二、注重提升分布式光伏接入電網承載力，持續增加分布式光伏發展空間
分布式光伏市場化程度高、民營企業比例高、參與主體多、社會資本活躍，導致建設區域、規模及時序難以預測，加大了源網荷儲統籌規劃難度。傳統電網規劃根據用電負荷需求并考慮一定裕度開展，分布式光伏一般分布于廣大農村地區，戶均配變容量約為2.3千伏安，而分布式光伏戶均裝機容量20千瓦以上，達戶均配變容量的10倍，分布式光伏發電就地消納能力有限，所發電力逐級上送，導致電力設備反向重過載，甚至向輸電網反送電。
據不完全統計，全國超過300個縣按照電力行業標準《分布式電源接入電網承載力評估導則》被評估為“紅區”，電網承載力及可開放容量不足，部分地區暫停分布式光伏發電項目接入或備案，引發社會普遍關注。國家能源局于2023年6月在全國范圍內選取6個試點省份開展分布式光伏接入電網承載力及提升措施評估試點工作。目前，承載力評估、可開放容量分配和發布有關工作機制仍在進一步健全完善的過程中，如何在保障輸變電設備安全、滿足系統調節能力等多重約束下，科學合理評估各級電網承載能力、分配可開放容量，仍是當前分布式光伏發電行業發展的重點和難點。
《管理辦法》的修訂堅持問題導向，對此提出原則性要求，一是省級能源主管部門應當指導地方能源主管部門綜合考慮電力供需形勢、系統消納條件、電網接入承載力、新能源利用率等，提出本地區分布式光伏發電建設規模，并根據實際情況動態調整，引導合理布局，指導電網企業做好配套的改造升級與投資計劃。二是省級能源主管部門應當組織地方能源主管部門、電網企業及其調度機構等有關單位開展分布式光伏發電接入電網承載力及提升措施評估，建立配電網可開放容量按季度發布和預警機制，引導分布式光伏發電科學合理布局。三是分布式光伏發電項目投資主體要充分考慮電網承載力、消納能力等因素，規范開發建設行為，保障分布式光伏健康有序發展。及時向電網企業提交并網申請，取得電網企業并網意見后方可開工建設，避免項目建成后無法并網發電，造成資產閑置或浪費。四是電網企業出具并網意見應當以分布式光伏發電接入電網承載力及提升措施評估結果為依據，當可開放容量不足時，電網企業應當告知項目投資主體并按照申請接入電網順序做好登記，具備條件后及時辦理相關手續。五是可開放容量不足時，省級能源主管部門及時匯總分析，并組織電網企業及有關方面開展系統性研究，綜合制定解決方案，進一步提升接入電網承載力。以上條款環環相扣、形成閉環，充分強調了提升接入電網承載力的重要性。
三、明確“四可”要求，提升電力系統運行調節能力和接入電網承載力
分布式光伏具有典型的隨機性和波動性，午間出力大、晚高峰期間出力基本為零。受此影響，電力系統調峰困難時段已明顯轉移至午間光伏大發時段。以國家電網為例，2023年分布式光伏最大出力已達1.21億千瓦，占同時刻光伏總出力的43%、全網用電負荷的12%，全網調節資源每天都基本圍繞分布式光伏引起的峰谷變化進行調節，造成電力系統運行調節困難。據了解，全`國多個省份已經陸續調整分時電價有關機制，將午間光伏大發時段電價調整為谷電價甚至深谷電價，目的就是進一步提升光伏大發時段的負荷消納能力。隨著分布式光伏發電滲透率逐步提升，電力系統的調節需求也同步增加，分布式光伏實現“四可”后，可獨立或者通過微電網、源網荷儲一體化、虛擬電廠聚合等形式參與調度，顯著增強電力系統的運行調節能力。
《管理辦法》要求電網企業及其調度機構應當明確“四可”技術要求，建立相應的調度運行機制。各類分布式光伏發電項目應當在并網投產前與電網企業及其調度機構簽訂《并網調度協議》。要求新建的分布式光伏發電項目，以及存量具備條件的分布式光伏發電項目應當實現“四可”。且并網的分布式光伏發電僅應當按照調管關系接受相應平臺的遠程調控，禁止擅自設置或者預留任何外部控制接口，通過以上措施穩步推進“四可”能力建設，保障分布式光伏發電高效可靠利用和電力系統安全穩定運行。
四、聚焦權責對等、提質增效，加快完善支撐分布式光伏高質量發展的工作機制
2024年10月，國家能源局結合能源監管工作有關情況，發布《關于七起分布式光伏并網接入等典型問題的通報》，反映了電網企業辦理并網時限超期、違規擴大紅區限制項目接入、未承接接入系統工程建設職責增加投資主體建設成本，以及地方能源主管部門在備案過程中增加前置條件影響公平競爭等問題，具有典型性及代表性。
《管理辦法》聚焦權責對等、提質增效，提出“各地要優化營商環境，規范市場秩序，不得設置違反市場公平競爭的相關條件”“各地不得以特許權經營方式控制屋頂等分布式光伏發電開發資源，不得限制各類符合條件的投資主體平等參與分布式光伏發電開發建設，不得將強制配套產業或者投資、違規收取項目保證金等作為項目開發建設的門檻”等，并對備案工作、電網接入服務提出了細致的規范要求，進一步提升地方能源主管部門和電網企業的服務水平。同時，《管理辦法》也從備案、建設、接入電網、運行等環節對項目投資主體提出若干規范要求，體現了大力支持發展和堅持高質量發展并重的工作思路。
五、其他幾個熱點解讀
（一）關于合并備案
《管理辦法》中提出“對于非自然人戶用分布式光伏，允許合并備案并分別接入電網。合并備案需滿足以下條件：投資主體相同、備案機關相同、單個項目的建設場所、規模及內容明確”。既解決了投資主體進行連片開發時通常以單個項目多次備案、開發建設效率不高的問題，又規避了部分地區已經出現的備案項目僅有總體容量，但單個項目建設地點和具體規模不確定，電網企業開展接入服務工作難度大的問題，實現了規范管理。
（二）關于投資主體利用非自有場所建設工商業分布式光伏發電
投資主體利用非自有場所建設工商業分布式光伏發電，并向場所內電力用戶供電時，備案主體、消納模式應如何選擇，地方能源主管部門、電網企業往往有不同的理解。《管理辦法》針對以上問題作出了詳細規定，該情況下，分布式光伏發電項目投資主體應作為備案主體，可靈活選擇自發自用余電上網或者全部自發自用模式。
（三）關于專線供電
《管理辦法》中提出“涉及自發自用的，用戶和分布式光伏發電項目應位于同一用地紅線范圍內”，同時針對大型工商業分布式光伏專門提出了專線供電的概念，即不直接接入公共電網且用戶與發電項目投資方為同一法人主體。專線供電可以理解為一種特殊的消納模式，當用電方與發電項目投資方為同一法人主體時，可實現跨越用地紅線進行綠電直供。同時，《管理辦法》中也明確當分布式光伏發電項目與用戶開展專線供電時，發電、用電雙方應當按照有關規定承擔輸配電費、系統運行費用、政府性基金及附加等，公平承擔相應的責任和義務，體現了大電網的兜底保障作用。
責任編輯：沈馨蕊
